Закон про публічно-приватне партнерство № 4510-IX: що змінилося і як він працює

Закон України «Про публічно-приватне партнерство» № 4510-IX Верховна Рада ухвалила 19 червня 2025 року. Він набрав чинності 31 жовтня 2025 року — через три місяці з дня опублікування, як записано в пункті 1 розділу XI. Кілька окремих положень, перелічених у тому самому пункті, мають власні дати; частина з них почала діяти ще 1 серпня 2025 року.

Змінилася й назва: тепер це публічно-приватне партнерство (раніше — державно-приватне). Нова назва точніша, бо партнером бізнесу може бути не лише держава, а й територіальна громада чи господарське товариство публічного сектору (частина друга статті 10). Закон 2010 року № 2404-VI втратив чинність того самого дня, коли запрацював новий (пункт 2 розділу XI).

• Ініціювати й готувати проєкт може тільки публічний партнер (частина перша статті 10).
• Приватного партнера обирають лише через конкурс: торги з обмеженою участю, відкриті торги або конкурентний діалог (стаття 13).
• Форм ППП дві — концесійний договір і договір ППП (частина перша статті 5).
• Законодавство про публічні закупівлі не поширюється на вибір приватного партнера, виконання договору ППП і надання підтримки (частина третя статті 2).
• Договір підписує юридична особа, створена спеціально для цього проєкту (пункт 25 частини першої статті 1).

Закон визначає ППП як співробітництво між публічним і приватним партнерами, яке здійснюється на основі договору і має ознаки, названі в статті 3 (пункт 32 частини першої статті 1). Ознак три:

• приватний партнер вкладає інвестиції: повністю або частково фінансує, будує чи реконструює об’єкт і технічно його обслуговує;
• партнерство довготривале — виняток зроблено для проєктів з будівництва житла, строк яких може бути меншим за п’ять років;
• частина ризиків фінансування, будівництва, обслуговування чи експлуатації переходить до приватного партнера.

Звідси практичне правило: усі інвестиційні проєкти, що мають ці ознаки, реалізуються з дотриманням вимог саме цього закону (частина перша статті 3). Відносини у сфері ППП регулює виключно він, а інші закони — лише у випадках, які він сам передбачає (частина друга статті 2).

Переліку дозволених галузей як обмеження в законі немає: ППП може застосовуватися «в усіх сферах» (частина перша статті 4). Як приклади названо тепло- і газопостачання, транспорт та інфраструктуру, водопостачання і водовідведення, охорону здоров’я, управління відходами, електроенергетику, соціальні послуги, житло (зокрема модульне й тимчасове), освіту і науку, електронні комунікації, ІТ та кібербезпеку. Заборонено застосовувати ППП лише там, де закон прямо встановлює обмеження чи заборону (частина друга статті 4).

Сторін у договорі дві: публічний партнер (або кілька, якщо вони беруть участь у проєкті спільно) і приватний партнер. Закон окремо підкреслює, що сторони рівні у своїх правах (частина перша статті 33).

Хто стає публічним партнером, залежить від того, чиє майно буде об’єктом партнерства (частина друга статті 10):

• державні об’єкти — держава в особі органів, які ними управляють, а якщо такого органу немає — Кабінет Міністрів або уповноважений ним орган;
• комунальні об’єкти — територіальна громада села, селища чи міста в особі ради або її виконавчого органу (на підставі рішення ради), а також районні та обласні ради;
• майно господарських товариств публічного сектору — саме товариство за рішенням свого уповноваженого органу;
• об’єкти, яких ще немає і які треба збудувати, — орган, що платитиме приватному партнеру або набуватиме право власності на об’єкт.

Приватний партнер — це юридична особа, створена спеціально і виключно для реалізації конкретного проєкту ППП (пункт 25 частини першої статті 1). Тобто переможець конкурсу підписує договір не від свого імені, а через окрему проєктну компанію. Поки Україна не стала членом ЄС, такою компанією може бути лише резидент України (пункт 4 розділу X). Формулювання «резидент України або держави — члена Європейського Союзу» набере чинності з дня набуття Україною членства в ЄС (підпункт 4 пункту 1 розділу XI).

Коло учасників конкурсу ширше: претендентом може бути фізична чи юридична особа — резидент або нерезидент, а також об’єднання таких осіб (пункт 24 частини першої статті 1).

Ініціювати проєкт може тільки публічна сторона. Частина перша статті 10 сформульована однозначно: «Підготовка проекту ППП здійснюється виключно за ініціативою публічного партнера». Процедури, за якою компанія приносить державі чи громаді власну пропозицію і отримує за це переваги в конкурсі, новий закон не містить.

Що в такому разі може зробити інвестор? Стежити за тим, що публікують публічні партнери. Вони можуть затверджувати переліки проєктів ППП і оприлюднювати їх на своїх сайтах, а про всі проєкти, щодо яких готують концептуальну записку, зобов’язані повідомляти на офіційному вебсайті (частина друга статті 10). Наступна точка входу — оголошення про конкурс (стаття 17).

Для проєктів, які приватні особи почали готувати ще за старим законом і щодо яких рішення не ухвалено, діють перехідні правила: підготовку завершують і рішення ухвалюють за законодавством, що діяло на дату її початку, а конкурс, визначення приватного партнера й укладення договору проводять уже за процедурами нового закону (підпункт 2 пункту 1 розділу X).

Підготовка має два етапи (частина третя статті 10). Спершу публічний партнер готує концептуальну записку щодо здійснення ППП. Її аналіз має показати, що проєкт економічно доцільний, потенційно комерційно здійсненний і може бути реалізований на умовах ППП (частина четверта статті 10). Якщо висновок позитивний, ухвалюють рішення готувати техніко-економічне обґрунтування (ТЕО) — це другий етап.

Проєкти, очікувана вартість яких менша за еквівалент 5 538 000 євро (у законі — проєкти ППП з допороговим значенням, пункт 28 частини першої статті 1), готують в один етап.

На підставі ТЕО проводять аналіз ефективності (стаття 11). Він охоплює фінансову модель, соціальні та екологічні наслідки, фіскальний вплив, ризики, форму і строк партнерства, а також порівняння: чи буде проєкт ефективнішим із приватним партнером, ніж без нього. Висновок оприлюднюють на вебпорталі Уповноваженого органу з питань закупівель (частина шоста статті 11).

1. Концептуальна записка та її аналіз (стаття 10).
2. ТЕО і аналіз ефективності здійснення ППП (стаття 11).
3. Рішення про здійснення ППП або про недоцільність — протягом 90 календарних днів з дня подання ТЕО; місцева рада ухвалює його не пізніше найближчої сесії після спливу цього строку (частина друга статті 12).
4. Конкурс з визначення приватного партнера (розділ IV).
5. Завершення конкурсу, переговори з переможцем і підписання договору ППП (статті 28 і 32).

Після рішення про здійснення ППП майно, яке стане об’єктом партнерства, фактично заморожують: балансоутримувач без згоди публічного партнера не може його відчужити, здати в оренду, заставити чи списати. Такі правочини без згоди недійсні. Обмеження діють два роки з дня рішення і можуть бути продовжені (частина четверта статті 12).

Приватного партнера визначають на конкурсних засадах однією з трьох процедур: торги з обмеженою участю, відкриті торги або конкурентний діалог (частина перша статті 13). Детальний порядок затверджує Кабінет Міністрів (частина друга статті 13).

Конкурсна пропозиція складається з двох частин — технічної та фінансово-комерційної (частина перша статті 20). Переможцем стає учасник, чия пропозиція відповідає всім вимогам конкурсної документації і визнана найбільш економічно вигідною (пункти 16 і 19 частини першої статті 1).

Результати можна оскаржити. Стаття 29 передбачає оскарження в порядку Закону «Про публічні закупівлі», де органом оскарження є Антимонопольний комітет. Однак її частина перша набирає чинності через 12 місяців після набрання чинності законом (підпункт 2 пункту 1 розділу XI). До того спори щодо конкурсу розглядає суд, а для позовів встановлено строки — переважно 30 календарних днів (пункт 3 розділу X).

Договір не можна підписати, доки не сплив строк на оскарження результатів оцінювання пропозицій (частина перша статті 32). Протягом трьох робочих днів після підписання публічний партнер надсилає копію договору уповноваженому органу і оприлюднює його неконфіденційну частину на вебпорталі Уповноваженого органу з питань закупівель (частина третя статті 32).

Закон називає дві форми: концесійний договір і договір ППП (частина перша статті 5). За договором ППП приватний партнер бере на себе фінансування (повне або часткове), будівництво чи реконструкцію і технічне обслуговування об’єкта — з правом або без права ним управляти чи надавати послуги (пункт 6 частини першої статті 1). Джерело всіх або більшої частини його доходів — платежі як підтримка ППП, зокрема плата за експлуатаційну готовність. Вони значною мірою залежать від результатів роботи приватного партнера або від попиту на послуги (частина друга статті 5). Дозволені й змішані договори, що поєднують елементи різних договорів.

Фіксованого мінімального чи максимального строку закон не встановлює. Строк визначають для кожного проєкту на етапі ТЕО з урахуванням часу на будівництво, обслуговування, експлуатацію і повернення інвестицій (частина перша статті 9). Перебіг строку можна тимчасово зупинити, наприклад через форс-мажор, але сукупно не більше ніж на п’ять років (частина третя статті 9).

• Передача існуючого об’єкта приватному партнеру не змінює права власності: він залишається державним, комунальним або власністю товариства публічного сектору (частина третя статті 6).
• Нове нерухоме майно, збудоване за договором, за загальним правилом теж належить публічній стороні (частина четверта статті 6). Рухоме майно, куплене приватним партнером за власні й позикові кошти, належить йому, якщо договір чи закон не встановлюють іншого (частина сьома статті 6).
• Об’єкти ППП не можна приватизувати чи відчужити протягом підготовки проєкту і всього строку договору (частина одинадцята статті 6).
• Землю передають приватному партнеру в користування (оренду) на строк дії договору в порядку Земельного кодексу (частина перша статті 7).
• Не пізніше останнього дня строку ППП об’єкт повертають публічному партнеру; виняток — проєкти з будівництва житла (частина дванадцята статті 6).

Фінансувати ППП можна коштами приватного партнера, позиковими коштами, коштами державного і місцевих бюджетів та підприємств публічного сектору, грантами й з інших не заборонених джерел (стаття 8).

Концесія нікуди не зникла: концесійний договір — одна з двох форм ППП (частина перша статті 5), а Закон «Про концесію» № 155-IX діє далі. Закон 4510-IX вніс до нього зміни (підпункт 29 пункту 3 розділу XI). Серед них — те саме правило, що й для ППП: підготовка проєкту концесії здійснюється виключно за ініціативою концесієдавця.

Порядок вибору приватного партнера з розділу IV нового закону застосовують і до вибору концесіонера, якщо розмір підтримки концесії в проєкті дорівнює або перевищує еквівалент 5 538 000 євро (частина третя статті 5). На угоди про розподіл продукції закон не поширюється — для них є окремий закон (частина четверта статті 5).

Закон України «Про державно-приватне партнерство» 2010 року втратив чинність з дня набрання чинності новим законом, тобто 31 жовтня 2025 року (пункт 2 розділу XI). Для проєктів, які вже були в роботі, розділ X встановлює перехідні правила:

• договори, укладені до набрання чинності новим законом, чинні до закінчення строку, визначеного в них (підпункт 3 пункту 1 розділу X);
• якщо рішення про здійснення партнерства ухвалили до 31 жовтня 2025 року, нова процедура визначення приватного партнера до такого проєкту не застосовується, за винятком частини другої статті 19 (підпункт 1 пункту 1 розділу X);
• конкурси, розпочаті до набрання чинності новим законом, завершують за тією процедурою, за якою їх розпочали; якщо строк подання пропозицій на 31 жовтня 2025 року ще не сплив, проєкти договорів приводять у відповідність до нового закону (там само).

Терміни оновили й в інших актах. Наприклад, у Земельному кодексі слова «державний партнер» замінено на «публічний партнер» (підпункт 1 пункту 3 розділу XI).

Закон містить кілька механізмів, на які інвестор і кредитори зазвичай дивляться в першу чергу. Ось що в ньому прямо записано:

• Застосовне право. Договір ППП регулюється правом України. Для договорів про фінансування, прямих договорів і договорів про грант сторони можуть обрати інше право, якщо законодавство не передбачає іншого (стаття 41).
• Арбітраж. Механізм вирішення спорів визначають у конкурсній документації та договорі: медіація, експертна оцінка, національний чи міжнародний комерційний або інвестиційний арбітраж. Місце арбітражу може бути за кордоном, якщо приватний партнер або його засновник — підприємство з іноземними інвестиціями (частина друга статті 42).
• Суверенний імунітет. На вимогу приватного партнера чи кредитора публічний партнер може відмовитися від суверенного імунітету; для проєктів щодо державного майна або майна господарських товариств публічного сектору — за погодженням з Кабінетом Міністрів (частина третя статті 42).
• Стабільність законодавства. Протягом строку договору до нього застосовують законодавство, чинне на дату укладення: цей закон, акти на його виконання і частину податкових норм. Виняток — зміни, що не погіршують становище приватного партнера, зокрема зниження податків чи пом’якшення відповідальності: вони застосовуються з дня набрання ними чинності (частина третя статті 44).
• Воєнний стан. Під час воєнного стану обмежувати платежі приватному партнеру, що здійснюються як державна підтримка, заборонено (частина перша статті 44).
• Дострокове розірвання. Публічний партнер відшкодовує економічно обґрунтовані інвестиції, які не встигли окупитися, та/або вартість об’єкта, а залежно від підстав розірвання — і збитки (частина п’ята статті 44).
• Підтримка. Держава чи громада може надати державні або місцеві гарантії, співфінансування, плату за експлуатаційну готовність, гарантію попиту, грант та інші форми, передбачені законом (частина перша статті 43).
• Кредитори. Можна укласти прямий договір з кредиторами (пункт 30 частини першої статті 1), передати в заставу майнові права за договором — за згодою публічного партнера (частина шоста статті 6), а при залученні фінансування договір може передбачити заміну приватного партнера, зокрема на вимогу кредитора (стаття 39).

Окремий режим передбачено для відбудови. Під час воєнного стану і протягом семи років після його припинення чи скасування до проєктів, включених до державного або місцевого переліку проєктів ППП з відновлення інфраструктури та економіки, застосовується спрощений порядок підготовки (пункт 2 розділу X).